Die Southern Railway stellte während des Zweiten Weltkriegs fest, dass sie dringend neue und stärkere Schnellzuglokomotiven benötigte. Diese sollten vor allem vor den immer schwereren Boat Trains zwischen London und der Kanalküste eingesetzt werden. Nachdem es anfangs ausführliche Überlegungen bezüglich der optimalen Achsfolge gab und auch vierfach gekuppelte Maschinen in Betracht gezogen wurden, entschied sich Oliver Bulleid für eine Pacific.
Da es auf Grund des Kriegs Einschränkungen für den Bau von Schnellzugloks gab, wurde die neue Konstruktion offiziell für den gemischten Dienst vorgesehen und so entworfen, dass sie bei Bedarf auch vor Güterzüge gespannt werden konnte. Der Kuppelraddurchmesser von 6 ft 2 in (1.880 mm) bildete dabei einen Kompromiss aus Zugkraft und Höchstgeschwindigkeit. Die drei Zylinder versprachen zudem ein Anfahren ohne viel Schlupf.
In den Jahren 1941 und 1944 wurde jeweils eine Serie zu zehn Lokomotiven in Auftrag gegeben. Eine dritte Bestellung zu weiteren zehn wurde wenige Monate vor der Verstaatlichung in Auftrag gegeben und erst 1949 für British Railways gebaut. Nun konnte auf bessere Materialien als die im Krieg verwendeten zurückgegriffen werden, was das Gewicht verringerte. Die Klasse erhielt zunächst die Bezeichnung 21C1 und den Namen „Merchant Navy”. Die Namen der einzelnen Loks stammten von Flotten der Handelsmarine, die im Zweiten Weltkrieg im Nordatlantik zum Einsatz kamen. Kurze Zeit später entstand auch die kleinere Schwesterklasse mit dem Namen „West Country”/„Battle of Britain”. Beide waren somit auch als „Bulleid Heavy Pacific” und „Bulleid Light Pacific” bekannt.
Die Lokomotiven fielen sofort mit ihrer Verkleidung auf, die ihnen den Spitznamen „Spam Cans” einbrachte, nach dem in Großbritannien bekannten Dosenfleisch. Die Verkleidung diente jedoch nicht zur Verringerung des Luftwiderstands, sondern zum Ableiten des Rauchs und um die Außenseiten der Lokomotiven für die Reinigung in Wagenwaschanlagen glatter zu gestalten. Es stellte sich bald heraus, dass die Sicht der Besatzungen trotzdem oft durch den Rauch eingeschränkt wurde.
Der Kessel zeichnete sich durch einen hohen Druck von 280 psi (19,3 bar), sowie eine Verbrennungskammer und Thermosiphons aus und hatte eine geschweißte Feuerbüchse. Die Kuppelräder und auch die des Tenders waren eine besondere Art des Scheibenrads, welches Bulleid entwickelt hatte. Aus Platzgründen entwickelte er auch eine spezielle Art der Steuerung. Jeder Zylinder hatte miniaturisierte Walschaert-Steuerung, die in einem Ölbad lief und von einer Nockenwelle angetrieben wurde, welche wiederum über Ketten von der Treibachse gedreht wurde.
Da sich die Verkleidung und die Kettensteuerung als problematisch herausstellten, erfolgte zwischen 1956 und 1960 ein Umbau der gesamten Klasse. Ein Hauptargument war dabei der hohe Verbrauch der Steuerung. Dabei wurde die Verkleidung entfernt und jeder Zylinder mit einer eigenen, konventionellen Walschaert-Steuerung versehen. Außerdem wurde der Kesseldruck von 280 auf 250 psi verringert, um die Wartung zu vereinfachen. Auch die Light Pacifics wurden in der gleichen Form umgebaut.
Trotz des geringeren Kesseldrucks lieferten die umgebauten Maschinen sehr gute Leistungen. Die höchste nachgewiesene Geschwindigkeit betrug 105,88 mph oder 170 km/h. Nachdem die South Western Main Line in die Verwaltung der Western Region übergeben wurde und die dieselhydraulischen Loks der Klasse 42 eingeführt worden sind, wurde die Merchant Navy zwischen 1964 und 1967 ausgemustert. Heute sind von den 30 Loks noch elf erhalten, von denen fünf zumindest zeitweise wieder einsatzfähig waren. Diese befinden sich alle im umgebauten Zustand, jedoch wird bei der Nr. 35011 „General Steam Navigation” ein Rückbau auf den ursprünglichen Zustand geprüft.